1 村庄规划发展历程及背景
改革开放40年，中国城镇化高速发展，城乡二元结构导致城乡两极差异，乡村问题一直是我国关注的民生问题。我国乡村发展经历了不同发展时代和发展阶段，不同政策背景决定了不同的村庄规划方式。村庄发展大致经历了4个阶段，1978-1984年村庄规划探索阶段；1984-2012年城乡一体化阶段；2013-2016年美丽乡村发展阶段；2017年—至今，乡村振兴阶段。
十六大之后我国提出“五个统筹”，其中“城乡统筹”的提出，推动了社会主义新农村建设、美丽乡村建设的开展；2017年十九大报告中提出实施“乡村振兴战略”，国家将乡村发展上升为全党的重点工作；2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村战略的意见》针对乡村发展提出五个振兴；2019年5月，国务院颁布《关于建设国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出开展国土空间规划工作，构建了五级三类的总体框架，村庄规划为五级三类中的详细规划，侧重实施性。2019年9月山东省出台了《山东省村庄规划编制导则》强调村庄规划是以上位国土空间规划为依据编制的“多规合一”的实用性规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据；在乡村振兴战略与国土空间规划改革双重背景下，规划思路及发展模式面临着以传统规划为主向多规合一的方向转变，乡村发展面临机遇也面临挑战。落实乡村振兴国家战略，国土空间规划改革顺利开展，解决现存问题是做好国土空间规划背景下村庄规划详细规划的首要任务。
村庄规划作为国土空间规划中最基本的规划，规划虽小，但内容全面，反映村庄规划存在的问题的同时，也能反衬出一定的国土空间规划存在的问题。如何处理好村庄空间规划与村庄活力之间的关系，实现规划传导，处理好规划与实用需求之间的关系是村庄规划面里的主要困难和挑战 。
2 研究靶区
本文选取新泰市放城镇南涝坡村作为研究靶区，对南涝坡村村庄规划中遇到的问题进行剖析研究，总结现在村庄规划中存在的共性问题，为下一步村庄规划提供规划思路。南涝坡村位于三镇交界处，北与岳家庄乡接壤，西与石莱镇相邻。距离新泰中心城区约30km，南距放城镇镇区约6km，距离董梁高速岳家庄乡出入口8km，区位条件优越，村域全部国土空间面积686.14公顷。
图1 南涝坡在新泰市的位置
图2 南涝坡村在放城镇的位置
图3 南涝坡村建筑质量现状图
3 村庄规划中存在问题分析
南涝坡村存在企业占用土地建设指标现象严重，村庄土地资源流失，村庄产业发展缓慢以及村庄整体建设落后等问题，从这些问题反映出南涝坡村在村庄规划中土地规划布局混乱问题，根本原因在于管理层面缺失，各类规划技术标准不统一，土地分类不明确等。
3.1 管理层面缺失，规划实施性差
国土空间规划是“多规合一”的规划，村庄规划与村庄土地规划原分属于住建与国土资源部门，两部门之间缺乏衔接，导致规划落地实施困难。土地管理体制的缺失和混乱，造成村庄宅基缺乏管控，土地权属不明确、一户多宅问题突出，村庄土地空置、村庄内私搭乱建现象严重，村庄土地流转和内部挖潜难度较大。
乡村振兴规划是统筹城乡经济建设和区域发展的一体化规划，打破部门屏障是推进“多规合一”的首要战场，推进乡村现代化建设有序推进。
3.2 村庄建设用地面积过大，村庄呈现空心化，老龄化趋势
南涝坡村现状建设用地面积76.97公顷，现状户籍人口共283 0人，88 0户。人均村庄建设用地面积19 6.25m2，户均宅基地面积494.20m2，远超国家和省标准要求。人均建设用地面积和户均宅基地面积过大，土地浪费现象严重。但由于村庄宅基地权属不明确，一户多宅问题明显，在规划过程中增加了大量的现场调研工作，且为后期规划工作带来很大的工作阻力。
60岁以上老人占全村11.22%，存在一定的老龄化趋势。村庄人口规模基本稳定，随着人口老龄化及外出打工人口增多，村庄人口规模呈现逐年降低的趋势。
3.3 村庄产业单一，基础设施配套不足
南涝坡村的产业主要以种植业和畜牧业为主，第二产业主要以零散的小型的食品和纺织加工作坊为主。南涝坡村内流转部分土地给当地企业。第三产业主要是靠村内部分土地流转为村庄带来部分收入。村民主要以务农，外出打工等为主要收入。南涝坡村无资源优势和产业特色，存在靠天吃饭，村庄发展后劲不足。村庄各类公共设施投入不足，部分基础设施建成后维护不力，造成基础设施反复维修及设施资源浪费。
3.4 村庄规划缺失，建设用地指标严重超出上位规划确定指标
在机构改革之前，南涝坡村没有单独编制法定规划。缺少规划指导引领，村庄房屋建设无序，风格不统一，且一户多宅，宅基地闲置荒废现象明显。新泰市土地规划南涝坡村建设用地指标土地规划中建设用地53.78公顷，三调现状村庄建设用地面积76.97公顷，超出土规23.13公顷。土地利用规划与现状实际用地不符，多处规划搬迁撤并村仍然保留、多处规划建设用地未建设现象。
图4 南涝坡村人口结构及人口规模变化图
图5 《新泰市土地利用总体规划（2006-2020年）》—放城镇南涝坡村土地规划图
图6 南涝坡村底线管控规划图
4 新背景下村庄规划的新要求及新思路
4.1 注重规划传导与现状数据支撑
落实好上位空间规划在村庄规划的传导，落实新泰市国土空间规划的各项控制性指标，提高土地集约节约利用水平，提高南涝坡村空间布局合理化水平及生活空间适宜性，助力实现乡村振兴；
更加注重现状考察，以人为本。编制过程中，注重现状调研及分析，弥补现状村庄管理数据缺失问题，实地考察摸清南涝坡村的人口、产业、基础设施、宅基地、一户多宅和用地权属等各类数据，为后期规划提供数据支撑。调研及规划过程中，充分尊重民意，发挥村民的主体作用，引导他们参与到规划中来。
遵循多规合一规划，按照《山东省村庄规划编制导则》，在空间布局上，充分考虑南涝坡村的发展前景、现状数据和相关规划，进一步在规划中统筹生态、产业和配套设施等各方面需求，合理安排各类建设用地规模及布局。以产业作为村庄发展动力的基础，充分考虑南涝坡村产业基础和自身特征，发挥自身特征，结合现状良心谷田园综合体，发展村庄旅游、茶叶及中草药种植，与田园综合体形成产业链；以用途管控作为规划保障，严守生态保护红线、永久基本农田红线，结合生产与生活落实建设需求，严格控制建设用地规模，依据南涝坡村集聚发展型的村庄类型，合理有序的分配村庄各类用地指标，保障相关规划的顺利落地。
4.2 统一底图，全域统筹，划定三线，适当留白
南涝坡村规划采用第三次全国国土调查数据成果作为工作底图，坐标系采用2000国家大地坐标系，统一建立数据库，实现“一张图”管理。针对南涝坡村重建设轻规划的问题，科学统筹上位规划耕地保护目标、建设用地控制指标、永久基本农田红线、生态保护红线、农村住房布局、设施配套及村庄防灾减灾等方面内容。与现有相关上位规划进行衔接，控制南涝坡村用地总量，盘活存量、实现减量，划定村庄三条控制线，预留村庄未来发展空间。统筹全域，对村域内土地进行综合整治和系统修复，落实村庄产业发展、土地整治和生态保护等。
4.3 明确村庄分类，合理确定发展目标
根据乡村振兴战略划定的村庄类型，充分对南涝坡村进行现状调研分析，判定未来村庄的发展趋势，确定南涝坡村集聚提升型村庄。在此基础上进一步对南涝坡村村庄进行更加精准的规划定位，从自然条件、社会经济条件和城乡关系等方面，将南涝坡村定位为发展相对稳定，规划期内着力推进改造提升工程，改善村民生活生产条件，将南涝坡村打造成为土地利用集约高效，耕地保护先行、农村经济引领发展，现代农业绿色高效、生态环境不断改善，人居环境不断提升、配套设施日益完善，服务水平显著改善的生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀、生产空间绿色高效的美丽宜居村。
南涝坡村后期主要以夯实资源环境基础，改善基本公共服务，合理发展乡村产业，整治村庄人居环境为主要工作方向和目标，逐步实现转型与振兴。
4.4 坚持土地综合整治，强化产业和设施支撑
系统性的推进南涝坡村土地综合整治，在田、水、路、林和村五个方面进行综合整治。通过土地整治，解决村庄土地碎片化问题，新增耕地面积，未来通过高标准农田建设、农田水利工程和中低产田改造等措施，提高耕地质量。通过实施河道清淤、垃圾清除等工程措施，并利用水生植物净化水质，以此来营造良好的河道景观，针对硬化荒废的沟渠，使用工程手段进行恢复，保障行洪安全。
4.5 明确村庄建设时序，推进村庄有序发展
根据南涝坡村建设项目的轻重缓急，确定项目建设时序。着重完善配套设施，人居环境提升，村庄河道整治、滨河景观品质提升，道路硬化，街道建筑风貌改造等，与此同时完善南涝坡村的消防、防洪一系列防灾减灾设施，提高村庄防灾减灾能力。对于村庄拆迁安置工作采取先建设后拆迁原则，保证村民有房住。总之，对南涝坡村建设时序安排要循序渐进，从易到难的原则，优先建设亟需改善的项目，同时合理安排项目工期，将南涝坡村一步步建设为有活力的现代化新型村庄。
图7 南涝坡村服务设施规划图
图8 南涝坡村近期建设规划图
5 结论及讨论
5.1 结论
南涝坡村村庄规划处于国土空间规划体系改革和乡村振兴的双重背景下，首先能坚持以人为本，以人民为中心，切实以村民利益为出发点，从多方面落实村民需求。深入南涝坡村调研，从村民需求、宅基地权属、产业资源和土地建设情况等，获取第一手资料，不仅从村庄布局、耕地保护和生态修复方面提升村庄建设，更能从农业产业方面，提升村民收入，保障村民生活基础。落实多规合一。改观之前不同部门在村庄“百花齐放”的规划编制现象。在国土空间规划体系建立之后，能从用地布局、产业、设施、文化和生态等方面综合考虑，对村庄土地利用规划、村庄布局、基本农田保护、土地整治和生态修复等进行规划建设，将原先的村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成“多规合一”的村庄规划，真正实现一张图指导规划建设管理 。新的村庄规划方式与原规划有较大区别，从规划管理角度和内容深度方面，更接近控制性详细规划，从编制空间范围更是以全域规划为对象；从规划内容上，不仅落实上位国土空间规划要求，更要根据村庄分类明确村庄发展需求和目标。不同类别的村庄，根据定位不同，需确定不同的规划内容和侧重方向，因村制宜，结合导则中必选和可选内容进行合理的规划，并且整个规划更需要调动村民、能人和企业的积极性，参与到规划中，才能实现规划的落地，产业的发展。
5.2 面临挑战
村庄规划也面临着较大的挑战。村庄规划编制内容也处于探索阶段，不同村庄分类不同、资源不同，侧重点则不同，因此如何结合上位国土空间规划相关指标，合理规划村庄建设用地控制边界，各类用地比例等是值得我们进一步在未来村庄规划中，不断的摸索和探究的方向和问题。上位规划暂不明确，新的国土空间规划编制体系下，村庄规划编制以县和镇国土空间规划为依据，但目前新泰市国土空间规划还在进行中，放城镇国土空间规划还未启动，因此，南涝坡村村庄规划编制上位规划仍处于动态调整过程中，因此村庄编制各项指标仍处于动态不定的状态，这是一项较大挑战。村庄规划虽然为国土空间规划低层规划，但内容全面。如何将偏向以建设需求为导向的城乡规划与偏向资源保护为导向的土地利用规划有效结合，在技术与思维上如何有效融会贯通，是当前面临的一项较大挑战。
