1 背景
随着城市化的发展，城市人口膨胀、公共资源短缺、交通拥堵、环境污染等“城市病”问题日益突出，由于城市系统的复杂性，难以对城市的运行状态进行精准、直观、全面的监测评估。为了贯彻落实习近平总书记关于建立“城市体检”评估机制的重要指示精神，推动建设没有“城市病”的城市，促进城市人居环境高质量发展。2018年，北京市率先开展了城市体检工作。2019年，住房和城乡建设部开展了城市体检试点工作，全国11个样本城市参与城市体检，取得较好的效果。2020年，按照党中央、国务院关于做好“六稳”工作、落实“六保”任务，把防风险、打基础、惠民生、利长远的改革有机统一起来的要求，本年度城市体检将以“防疫情、补短板、扩内需”为主题，查找城市发展和城市规划建设管理存在的问题和短板，并确定了包含济南在内的36个城市，开展城市体检工作。
城市体检作为近年来推进的重点项目，目前还在试点阶段，全国各个城市也是在探索中前进。济南市本年首次作为试点进行城市体检，也是山东省唯一一个试点城市，具有一定前瞻性和示范意义。目前济南市积极开展城市体检工作，在数据采集整理、指标体系构建、指标权重确立、评价标准制定和多维综合分析等多个方面进行了创新性的探索和研究。
值得一提的是，目前济南市也已基本建立了类似“城市体检”机制的工作流程。在每年年终的政府报告中，也有各部门的年底回顾及第二年工作计划。从机制的运行效果上来说，在城市体检概念之前，各部门也基本做到了“规划/计划-建设/实施-管理”的全生命周期管理系统。
“城市体检”对城市来说，也是必不可少的。首先，城市缺少对城市建设整体性监测的体系。目前各部门的监控机制还处于各自为政，相互交叉与冲突，而城市作为一个复杂的自适应性系统，城市各部门的行动措施都会影响其他方面的变化。比如，某一地块的高强度商务建设，不仅会对周边交通情况造成影响，也会对周边房价、居住人群构成及光热污染等造成影响。因此，建立以诊断城市病、精准施政施策为主题的城市体检是必要的。
2 构建“主客观结合+专题复查”的体检技术体系
2.1 构建“中西医结合+专项复查”特色城市体检工作思路
类比人类健康体检，构建出指标数据评估（西医仪器检查）与社会调查获取“体感”情况（中医四诊合参）相结合的体检路线。并针对“中西医结合”而发现的重点指标问题，进行该领域的“专项复查”，切实寻找出该问题的“病因”、“病灶”，并提出有针对性的解决对策。
（1）“西医仪器检查”：对客观数据进行空间量化分析，得到科学直观的指标评估结果。根据我市城市定位和发展战略，围绕八个核心目标构建出具有济南特色的“50+9”的城市体检指标体系，并利用“三步诊断法”对指标结果进行归类分析。
（2）“中医四诊合参”：结合现场调研（望）、12345政务数据（闻）、社会满意度调查（问）及作风监督面对面栏目（切）分析济南市城市问题，并结合指标分析结果进行对比分析，两者相结合甄别济南市城市问题。
（3）“专项复查”：针对上述发现的城市问题，对“山水空间”、“公共交通”等五个方面进行专项专题研究并提出对策建议。
2.2 空间量化指标数据，创新指标评估体系
指标数据的空间量化：指标数据的收集主要以官方数据为主。在59项指标中，46项数据通过与25个市直部门多次对接获取，2项数据通过借助社会满意度调查获取，11项数据通过社会大数据获取，包括遥感影像、移动手机信令数据、高德交通大数据、POI数据和链家网房租房价数据等。由于得到的多为表格型或文件型数据，通过坐标反查法、人工定位法将繁多无序的文字转化为清晰的空间GIS数据。
采取“三步诊断法”实现指标评估：围绕城市体检指标体系的八个核心目标，对指标数据进行计算，采取了“三步诊断法”对指标数据进行评估分析。
2.3 采取“望、闻、问、切”等多种方式进行社会调查。
部门数据、社会大数据从宏观的角度对济南城市的运营进行了参数化的监控，而一座城市是一个巨大而复杂的自适应系统，需要从多方面考察城市情况。本市体检从民众满意度、现场实地探勘情况、居民12345投诉问题情况、作风监督面对面节目反馈等四个方面对济南进行城市进行“体感”分析并形成社会调查报告。
（1）社会满意度调查是配合住建部第三方实施的居民对城市各项问题的满意情况的调查，在本次城市体检社会满意度调查工作中，我市共提交2165份社区管理员调查问卷和6310份居民社会满意度调查问卷。本次报告在住建部第三方反馈的数据基础上，对各选项进行了赋分并分类。
（2）现场调研是通过结合济南市实际，确定典型调研片区，获取最直观的“体感”数据，并将调研结果与指标体系进行对比分析。项目组成员分五组，经三次调研，从“感知”“了解”和“剖析”三个层次对济南市“东、西、南、北、中”的城市建设情况进行了研究。
（3）济南市是12345政务热线的标杆城市。12345热线既是民众表达诉求的最信任的方式，也是部门了解工作成效的有效途径。报告结合济南市全市的总结报告文件以及2019年转接到市住建局的30万条反馈数据进行了整理分析。
（4）《作风监督面对面》是济南电视台每周日固定播出的电视节目，每期邀请各职能部门领导及市民领导做客。通过回看2019年全年50余期的电视节目，结合指标体系统计民众反馈的焦点问题，并根据现场部门领导的反馈判断焦点问题解决的难易程度。对比12345 热线，《作风监督面对面》受众更广，对民众问题的把控更清晰。
2.4 细化体检评估内容，专业专项体检复查
本次城市体检结合指标评估和社会调查中发现的突出问题、城市建设重点工作、城市发展建设的热点问题、以及前期数据指标评估分析不够全面的问题，针对性开展专项体检。选择“山水空间”、“公共交通”、“民生保障”、“基础设施”及“疫情防控”五个专题，专项体检以相关的城市体检基本指标为基础增加专项体检指标，细化丰富评估内容，深入分析城市病的产生原因，为后续精准治理提供依据。
3 济南市城市体检实践
济南城市体检范围为市域范围。市域面积10244km²，下辖历城区、历下区、槐荫区、天桥区、市中区、章丘区、莱芜区、钢城区、长清区和济阳区10个区，以及平阴县、商河县2个县，其中市辖区范围包括历城区、历下区、槐荫区、天桥区、市中区5个区；2019年市辖区常住人口592.02万人，户籍人口341.34万人，建成区面积459.10km²，相关指标数据主要为市域指标、市辖区及市辖区建成区指标。
3.1 构建泉城特色指标体系
丰富城市体检内容、构建泉城特色指标体系。济南城市体检试点工作形成了8个核心目标，分别为生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容和创新活力。本次体检共有59项指标。其中，住房和城乡建设部下发50项指标，我市根据济南城市定位和发展规划，围绕建设“大强美富通”现代化国际大都市总体目标，自觉融入新旧动能转换、绿色可持续发展等国家战略要求，充分考虑泉水和历史文化等城市突出特色，以及人居环境、交通拥堵等城市问题短板，增加9项泉城特色指标，构建具有济南特色的“50+9”城市体检指标体系。
3.2 建立“三步诊断法”的评估手法
采取“三步诊断法”实现指标评估：围绕城市体检指标体系的八个核心目标，对指标数据进行计算，采取了“三步诊断法”对指标数据进行评估分析。第一步：确定指标是否“健康”，参照国家业内标准、行业平均水平或对标城市横向数据，对指标数据情况分析，研究确定指标的参考区间；第二步：确定指标“病”程度，通过主客观、点线面多维度综合评价，进行指标的拓展分析，对指标数据分档诊断；第三步：确定指标问题的“缓急”情况，针对我市实际情况与发展目标，科学构建了指标权重体系，将问题指标按严重性、解决的难易程度、重要性等进行划分，实现“大病大治，小病小治”。
3.3 对指标结果进行总结分析
多渠道全方位进行数据采集。“50+9”城市体检指标数据通过以下渠道获取：一是官方数据采集。46项数据通过与25个市直部门多次对接，深入各部门摸底调研，通过调查、采集、整理和系统分析获取数据。二是官方渠道不掌握的特殊统计口径的数据。通过社会满意度调查问卷数据、遥感影像、移动手机信令数据、高德交通大数据、POI数据、链家网房租房价数据以及百度慧眼等社会大数据获取。
主客观多维度进行分析诊断。首先我市针对济南市实际情况和发展目标，科学构建了指标权重体系；参照国家业内标准、行业平均水平或对标城市横向数据，对指标数据情况分析诊断，研究确定指标体系的参考区间；结合居民满意度增加济南市12345市民服务热线、作风监督面对面及问政山东等数据，从公众舆情、居民反馈和大数据分析等不同角度，综合评定指标结果。通过主客观、点线面多维度综合评价，对指标数据分档分类诊断、精准把脉城市问题，按照指标对于济南市的重要程度，实现“大病大治，小病小治”。
难中易近中远进行精准施策。本次济南市城市体检针对自体检和第三方体检发现的问题，尤其是生态环境、基础设施、道路交通、城市安全和公共服务等与群众生活密切相关、社会反映强烈的问题，通过与各市局委部门沟通，近中远期相结合，形成综合治理措施和分步实施计划，精准发力，对症下药，明确今后工作任务目标，有效解决城市规划建设管理的各类“城市病”，促进城市高质量发展。
3.3.1 总体结论
1)自体检指标
济南市城市体检部门自体检指标共计59项，报告对各指标设定了参考指标区间以评价指标的达标情况，参考指标依据主要来自2016年建设部“中国人居环境奖评价体系”、济南市相关专项规划、行业规范、部门目标值等。59项指标中，有46项指标处于较好状态，13项指标处于中等及其以下水平。根据十三项指标的重要程度和问题严重程度最终形成了1个重点问题、7个重要问题和5个一般问题。
2)社会调查
（1）济南市城市体检社会满意度调查济南市城市体检社会满意度调查总体社会满意度得分良好，综合来看一级指标满意度得分整体较高，交通出行方面存在一些短板。仍有个别二级分项指标低于80，集中在交通和民生方面，主要为空气污染、道路通畅、通勤时间、停车、城市房价、城市房租、体育场地、养老设施、老旧小区改造水平、垃圾分类和物业管理，满意度最低的为小区停车。除了部分社会满意度指标得分较低外，居民对于紧急避难场所、营商环境和人才引进等方面了解度不够。
（2）片区现状调研情况
根据济南市发展特点，在济南市建成区内选取了五处各具特色的城市片区进行现场调研，通过分析发现五处城市片区的主要问题集中在山水环境、道路交通、民生服务设施和市政基础设施等方面，主要包括山体保护有待加强、水系打造有待提升、道路拥堵、停车不足、医疗设施不足、体育场地较少、养老设施不足、老旧小区有待改造、管网老化、供热燃气服务覆盖不足和文化宣传有待提升等。
（3）政务数据焦点情况
12345热线投诉量较高的主要集中在交通、社会治安、市政设施和民生服务方面，主要包括道路拥堵、公交线路、停车不足、邻里纠纷、金融诈骗、噪音扰民、供暖、用水、电力、教育、住房和物业管理。与城市体检59项指标相对比，指标属于优秀级别，但是12345热线投诉量较高的指标有供热燃气覆盖率、普惠性幼儿园覆盖率；指标属于良好级别，但是投诉量较高的指标有居住区停车泊位与小汽车拥有量的比例。
作风监督面对面作为一期定点节目，反馈的往往是比较典型，居民反馈较多的问题。与城市体检59项指标相对比，指标情况较好，实际反馈较差的有居民设施、城市内涝积水、市政公用设施等；指标情况一般或较差，实际反馈也较差的有绿地广场、道路设施以及公交系统等。
3.3.2 问题诊断
本市在深入分析59项指标情况的基础上，运用客观和主观相结合分析方法，通过对比社会调查情况，包括满意度调查、现场调研和政务数据焦点，将59项指标归纳总结为四类，包括指标好社会调查反映较好的共计31项，指标差社会调查反映较好的共计8项，指标好社会调查反映存在问题的共计15项，指标差社会调查反映存在问题的共计5项。即在原来指标分析的13项问题上，通过社会调查新增了15项问题，共计28项问题。
28项问题包括：5项数据与居民满意度皆较弱的指标，8项数据较弱但居民满意度较好的指标，7项数据较好但居民满意度较弱的指标，8项数据与居民满意度皆较好但通过现场调研和政务数据总结分析得出的问题。根据31项优秀指标的具体情况，归纳总结了济南市近年来的8项重要建设成效。通过深入分析了28项指标问题的形成原因和内部联系，按照问题之间的关联程度和涉及范围，综合考量济南城市的特色问题，总结归纳了济南城市建设过程中的五方面城市问题。一是生态宜居方面：“空气质量、山水空间、低碳建筑”存在不足，城市人居环境有待优化；
二是交通出行方面：公共交通供给不足，非机动车交通和停车问题有待改善；
三是民生保障方面：社区配套服务能力不均衡，住房保障存在多项痛点；
四是基础设施方面：供水能力和污水处理能力滞后于城市发展,热源不足且结构不合理，加剧环境污染；
五是城市治理方面：城市管理、服务质量有待提升，风险防控存在隐患。
针对以上问题涉及范围和治理难度，按照近中远期相结合的治理方法，形成相对应的五大策略，分步实施、精准发力、对症下药，明确今后工作任务目标，有效解决城市规划建设管理的各类“城市病”，促进城市高质量发展。
3.3.3 问题和挑战
1）生态宜居方面：“空气质量、蓝绿空间、低碳建筑”等存在不足，城市人居环境有待优化
（1）济南空气质量较差，防治成效不佳
（2）山水环境品质有待提升、公园绿地空间分布不均、城市绿道不成体系
a）山体保护有待提升，建筑向山体蔓延
b）建成区部分河道存在棚盖现象、水环境品质有待提升
c）通过对公园绿地半径覆盖率的测算，济南该项指标仅为50.1%，《国家园林城市系列标准》中园林城市标准为不小于80%；市辖区建成区人均公园绿地面积为5.58m²/人，远小于《国家园林城市系列标准》中人均公园绿地面积不小于9.00m /人的标准，公园绿地总量明显不足。同时公园绿地空间分布不均，存在较多公园绿地半径盲区。综合比较对比城市开发强度与城市人口密度，开发强度高人口密度大的区域反而是公园绿地覆盖率最低的区域，经过实地调研，这些片区多为城中村，老旧小区以及棚户区，整体环境较差。
d）城市绿道不成体系，且密度较低
2）交通出行方面：高峰时期主要道路交通拥堵，公共交通供给不足，非机动车交通和停车问题有待进一步改善
（1）高峰时期主要道路交通拥堵
（2）公共交通供给不足，非机动车交通突出
（3）停车难问题突出
3）民生保障方面：社区配套服务能力不均衡，住房保障存在多项痛点
（1）社区医疗水平有待提升，服务能力不均衡
（2）人均体育场地不足，分布不平衡
4）基础设施方面：供水能力和污水处理能力滞后于城市发展,热源不足且结构不合理，加剧环境污染。
（1）供需矛盾较突出，供水能力有待进一步提高
（2）污水厂运行负荷压力大，缺少相互调配能力
（3）供热缺口大，热源结构不合理，加剧环境污染
5）城市治理方面：城市管理、服务质量有待提升，风险防控存在隐患
（1）城市文化内涵丰富、文化宣传有待加强
（2）垃圾分类体系不够健全
（3）老旧小区数量多、规模大，管理服务存在问题
（4）公共卫生体系、城市安全管理存在风险隐患
3.3.4 对策与建议
1）生态宜居策略
“保卫蓝天、显山露水，绿色建筑”构筑三维生态屏障
- (1)保卫蓝天——加强大气环境防护治理，打赢蓝天保卫战
-- a）为提升空气质量，减少颗粒物的污染，可从以下几个方面进行控制
--- ①对济南使用燃煤供暖的单位进行控制管理，改普通的燃煤为环保型、清洁型，防止其产生的煤烟形成颗粒污染物。
--- ②对有扬尘的施工现场进行管理，制定合理的规章制度，严格遵守并且积极推进落实。
--- ③对工业污染进行强化控制。对一些可能导致严重污染的工业施工加以控制，对工业企业的退城计划进行加速实施，使那些落后的技术产业尽快实现淘汰，避免落后的施工企业对环境造成更大的污染。
--- ④对露天焚烧的情况加以控制和阻止。禁止焚烧沥青、皮革以及橡胶一类的有毒物质，避免产生有毒的气体对周边环境和大气造成的污染。
--- ⑤要加强对餐饮业的油烟污染治理，对饮食服务企业限期使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。
-- b）臭氧污染主要集中在夏季，可以从一下两个方面进行控制
--- ①减少汽车尾气排放，鼓励使用清洁能源。机动车的尾气排放是造成臭氧污染的主要来源，所以各级地方政府需要控制城市机动车的数量，提高其排放标准，以最终实现尾气零排放的目标。其次是夏季减少燃煤使用，加快新能源应用，推动工业节能减排。
--- ②夏季施工工程，要求使用环保材料，且进行错峰工作。针对工程的阶段进度实际，7月至8月份涉及VOCs排放的作业工序，包括外架钢管、结构钢梁、防锈漆刷涂作业和基础防水冷底子油等，要求使用环保材料，严禁采购使用高挥发性油漆。实施错峰作业，利用大气排放条件较好、气象温度较低的早、晚时间段施工。
- (2)显山露水——青山入城，增绿透绿、蓝绿织城，共筑南山北水绿色生态走廊
2）交通出行策略：重构交通体系，倡导绿色出行，完善路网建设，加强智慧停车。加强立法立规，落实公交优先政策；构建综合交通体系，积极推进轨道交通建设；改善公交出行环境，缓解城市交通拥堵；加强道路规划建设，完善路网结构；盘活存量停车，鼓励立体停车建设，加强智能化停车管理。
3）民生保障策略：推动完整社区、绿色社区营造，完善住房制度。统筹民生配套建设，开展完整社区、绿色社区建设；完善租购并举的住房制度，保障各方权益。
4）基础设施策略：完善市政基础设施体系，构筑城市安全格局。构建多水源高效配置的城市供水格局，建立各片区供水互保体系；污水厂互通，进一步扩大污水处理规模；推进落实“外热入济”，适当采用清洁新型热源作为补充。
5）城市治理策略：创新城市治理方式
- (1）提升城市治理水平。推进城市“微更新”，增强人民获得感和幸福感；
- (2）推进智慧城市建设，提升城市治理水平。
4 未来展望
4.1 转变城市发展理念、提升城市治理水平
城市体检工作是一项对科学性、准确性、针对性要求较高的工作。本次研究以城市体检为契机，系统全面查找城市发展过程的病因病灶，统筹政府相关部门，谋划综合治理措施和项目计划，补短板提品质推动城市从城市管理向城市治理的转变，从理念、方式和手段实现全方位提升。
4.2 强化体检成果应用、共建绿色人居环境
体检成果反映的问题和需求研判，将为政府年度工作报告、国民经济和社会发展五年计划、城建领域专项规划、城市建设工作计划制定提供精准、高效的依据与支撑。体检成果即检即用，推进各项治理措施顺利落地，切实改善城市人居环境。
4.3 建设智慧信息平台、城市健康预警监测
建设济南市城市体检智慧信息平台。基于济南市政务云平台部署与发布，遵循开放性和扩展性、实用性和可靠性、安全性和稳定性、兼容性和可移植性的原则，具体建设内容包括数据采集子系统、城市体检专题图子系统、领导驾驶舱子系统、体检评估分析子系统、空间数据管理子系统和运行管理子系统六个部分。
与济南市城市信息模型(CIM)平台积极对接，利用现有底板资源，构建支撑城市体检的二三维城市空间模型和城市信息的有机综合体。采用互联网开放数据抓取技术，获取人口、交通、环境、经济、群众满意度等基于行政区划、地理网格两类空间单元的城市大数据，实现当月、当日乃至实时的第三方大数据与自有数据深度整合，实现济南市城市体检后续对策推进成效的落实跟进与动态监测。
4.4 建立城市体检常态化工作机制
探索建立城市体检常态化工作机制，加大宣传力度，推动形成城市体检全社会共建共治共享的良好氛围。实现治理现代化、长效化。
1）探索“市、区、街道、社区”四级联动工作制度体检工作全市动员、“市、区、街道、社区”四级联动，纵向到底、横向到边，实现全域覆盖。
2）形成一套“闭环式”城市体检工作推进模式“体检评估-问题反馈-决策调整-持续改进”闭环式城市体检工作模式，逐步形成“一年一体检、五年一评估”常态化工作机制。
